异地工伤的认定问题

工伤认定问题一直是工伤争议中的重点和难点，很重要的因素之一就是由于农民工跨省流动性强，存在实际用工地与用人单位注册地相分离的情形，使发生异地工伤事故的农民工雪上加霜。
    日前，本报曾接到一位农民工的求助电话。求助者是江苏省某建筑公司的农民工，在甘肃省从事建筑工作时摔伤，导致残疾。他本想在事故发生地向劳动保障部门申请工伤认定，可是当地劳动保障部门却让他到公司所在地申请工伤认定。而建筑公司所在地的劳动保障部门却说，由于建筑公司没有为他办理参加工伤保险手续，他只能在事故发生地申请工伤认定。他本人则希望能够在江苏省认定工伤，因为江苏的伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费高于甘肃省的标准，而且工伤诊疗条件也好很多。何去何从，这位求助者显得十分茫然。
    根据 《工伤保险条例》第17条规定： “职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”也就是说，我国现行的工伤认定原则是以统筹地优先原则。这样的制度安排是与我国当前工伤保险制度建设相吻合的。目前，工伤保险基金实行属地管理，以中心城市或者地级市为主实行工伤保险费用社会统筹。无论是用人单位缴费的标准调整，还是工伤职工的待遇享受，都要根据统筹地的经济社会发展水平确定。因此，就导致固定的统筹地与流动性工作之间产生矛盾，农民工发生异地工伤难以有效救治。
    针对这一难题，原劳动部曾经在《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》 （劳社部发 [2004]18号）中明确规定： “用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”然而，即使有明确的文件规定，实践中也存在一些问题。一方面是异地工伤发生后，统筹地的劳动保障部门并不能及时进行工伤认定；另一方面，即使统筹地的劳动保障部门委托事故地劳动行政部门进行工伤认定，同样面临着因事故发生地劳动行政部门认定工伤而承担行政诉讼的风险。同时，事故地劳动行政部门如果认定为工伤，而企业工伤保险统筹是在企业注册地，工伤保险待遇也将由统筹地的社会保险经办机构支付，那么就会出现认定结果是否被统筹地劳动部门或社保经办机构认可的问题。
    而且，如果用人单位没有为农民工缴纳工伤保险费，由于各地经济水平差异，用人单位很可能因为这种过错而获利。因为，目前在计算工伤待遇如：一次性伤残补助金、伤残津贴、一次性工伤医疗补助金、伤残就业补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金等都是以职工本人工资为计算基数。 《工伤保险条例》第61条规定：“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的，按照统筹地区职工平均工资的300%计算；本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的，按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”因此，如果因用人单位没有为职工缴纳工伤保险费，而由事故发生地认定工伤，用人单位支付给工伤职工的赔偿基数是受事故发生地职工平均工资数额限制的。在事故发生地平均工资水平低于用人单位所在地平均工资水平的情况下，对工伤职工来说是极为不利的。
    针对这种法律窘境，笔者建议，应当赋予工伤职工充分的选择权，以加重未参保单位的责任。如果异地发生工伤，未参保的工伤职工可以根据情况自愿选择由用人单位注册地还是由事故发生地的劳动保障部门认定，这样就可以及时认定工伤，避免天长日久，证据缺失，又可以最大限度保障利益。